旧城复兴：如何突破城市的发展瓶颈？ | 社会科学报
城市更新又称旧城复兴，是城市化发展到一定阶段的表现形式。根据西方发达国家的城市化历程，城市化在不同历史时期有不同的特征，也暴露出不同的问题。城市化的常态形式就是人口集中和经济活动集聚，当人口和经济活动集聚达到一定规模后就会产生“城市病”，经济学解释为过度集聚导致集聚不经济。
原文 ：《努力突破城市更新的发展瓶颈》
作者 | 浙江财经大学城市治理创新研究中心主任 杨雪锋
图片 | 网络
这个时候会出现郊区城市化，即人口、要素向城市郊区扩散，城市功能向偏离城市中心区转移，同时也产生了新问题即城市蔓延，在我国表现为“摊大饼”现象，甚至出现城市郊区化，城市功能向中心城市的外围疏散，这一过程会伴随不同程度的中心城区空心化，即老城区功能老化。中心城区历史积淀的文化因素、业已存在的金融活动，以及城市原住民的居住改善需求，驱使城市政府重视老城区的振兴，即旧城复兴。
在演变机制上，经济集聚和城市病、郊区城市化和城市蔓延、城市郊区化和城市空心化等现象是城市化社会自组织和市场机制双重作用的结果，更多的是自生自发过程，而旧城的衰落和复兴需要政府介入和政策引导。当前我国的城市化进入新阶段，一些大城市和特大城市开展大规模的城市更新，比如，浙江的“三改一拆”、广州的“三旧改造”，其他中小城市也都面临城市更新的任务，在实践中也出现一些困难和问题。主要难点及对策如下：
资金筹措。旧城更新是一项民生工程，既具有较强的公益性和普惠性，也具有一定的专属性和私益性，直接受益的是局部区域的群体，因此，财政资金不宜大包大揽，但是居民自发筹资也无法形成集体行动，而且仅靠居民出资也难以完成较大项目的建设。主要问题表现为两点：一是如何通过财政资金杠杆来撬动市场力量，吸引社会资本进入，需要进行精心设计融资机制和方式；二是建筑物、公共设施后续运营维护的资金如何维持。
解决的思路是，一要通过前瞻性规划设计，根据项目的商业化和公益性程度，确定是政府主导、市场主导，还是双向并重；根据功能定位、建设体量和改造方式，结合空间形态、设施属性，分阶段、分区块制定融资方案；二要充分挖掘旧城资源的商业价值，保证资金投入的可持续性。其实老城区富含丰富的文化资源和社会资源，在具体项目上结合空间结构、自然环境和人文环境，进行创意设计，可以通过引入时尚元素、数字化技术、新经济新业态，唤醒沉睡资源，盘活闲置资源，激活低效资源。
规划统筹。大规模的旧城更新涉及区域功能的重新定位，用地性质调整面临商业化和公益性之间的矛盾。解决融资难问题，需要一定的商业化，甚至需要必要的房地产开发；旧城更新目的是改善居民的居住环境和生活品质，重新焕发城市功能，并注入城市公共服务的现代化元素。如果不能统筹协调好两者关系，很容易沦为变相的房地产开发，有悖于旧改的初衷。
针对这一矛盾，首先要坚持民生优先，突出公益性；其次，在整体规划的前提下，以微更新为主，小区块改造、用地小块出让；再者，广泛听取周边居民意见，反映真实诉求，修建能够反映最大民意的公共设施。在改造后的用地上规划建设大型设施时，在程序上遵循信息公开、市民参与原则，引入社会运营许可理念，推行合作治理，探索合作共赢的可持续运营模式。
开发保护。历史是城市之根，文化是城市之魂。城市的根和魂主要存在于老城区。城市更新遭遇的最大难题是就是对历史文化资源的破坏和灭失。旧城保护性开发远比建造新城难得多，其难在于三点：其一，文化资源保护的专业性；其二，城市文脉表达的特色性；其三，城市文化保护的人文性。如果没有专业性的文化文物管理、城市记忆碎片的粘合、城市人文情怀的坚守，城市更新都会在强大的市场化力量下被碾压得支离破碎，甚至荡然无存。建议在城市更新决策层建立专家委员会，吸收人类学、文化学、社会学等学科专家参加；发挥民间力量，在项目启动之前做好各种文化遗产、历史建筑、民间传唱等历史记忆印记的收集归档工作，建立城市的历史“基因库”；开展相关学术研究，建立历史与现实对话、国际化与本土化融合的文化连接，把文脉资源演绎成为时代新风尚、文明主旋律。
利益协调。主要表现在微更新、微改造方面。“老破小”环境提升、设施更新、功能修补，涉及居民切身利益，比如，老旧小区加装电梯，修建养老设施、健身设施、垃圾收集装置、贯通小区的游步道等，有的直接受益、有的间接受益、有的会受到影响，难以取得一致意见。
化解这些利益纠葛，需要深入细致地做好思想工作，建立社区、业委会协同治理机制；发挥社区大党委统筹协调作用，通过民主协商、反复沟通逐渐形成共识；还需要做好利益受损者的经济补偿。可以借鉴国外社区利益协议模式，分析利益相关者诉求，寻找利益连接点，最大限度获得居民的认同和支持。另外，在具体的项目建设上，建议引进能够既帮助街道社区分忧，又能提供成本适当、后续服务有保障的企业，而不是仅仅考虑最低价格或者纯粹的市场行为。
文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1744期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
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